四川省战旗村农村土地制度改革的经验与启示

　　四川省成都市郫都区唐昌街道战旗村, 位于都江堰精华灌区腹地, 幅员面积2.06平方公里, 耕地1930亩, 辖9个村民小组。这个原名不见经传的川西边缘村落, 在改革开放大潮中, 始终坚持与时代同频共振, 走改革兴村之路, 聚焦有效利用土地资源, 正确处理土地与农民的关系, 开创了乡村振兴的新篇章, 先后荣获“全国文明村”“全国社会主义精神文明单位”“省级四好村”“四川集体经济十强村”等称号。村民人均可支配收入实现2.61万元, 高出全国人均水平近一倍。

　　探索与实践

　　(一) 创新农村基层治理机制, 提高乡村民主自治水平

　　一是健全政经管理架构。为确保农村土地制度改革稳妥推进, 创立农村基层治理“四维模式”, 党建引领, 即以党支部为战斗堡垒和政治方向, “支部建在产业上, 党员聚在产业里, 群众富在产业中”;法治保障, 即以《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律为遵循, 规范管理、有效盘活农村集体资产;民主自治, 即以村民代表大会、村民议事会、村务监督委员会为民主组织形式, 村民委员会为执行机构, 村庄规划为发展指引;股权固化, 即以2011年4月20日在籍的1704名村民为股东, 将全村所有集体资产进行平均量化, 实行一定时期内的“生不添, 死不减”, 固化集体组织成员权、集体股份收益权、农用地承包权、建设用地使用权和宅基地资格权。

　　二是完善村级管理制度。成立集体资产管理公司, 制定了村民自治章程以及村民议事会实施细则等各项制度, 完善了集体经济组织法人治理结构, 理顺了村两委和集体经济组织的关系, 使新型集体经济组织真正成为了产权明晰、权责明确、管理科学的法人实体和市场主体。

　　三是规范民主议事程序。坚持“民主讨论、民主协商、民主决策”, 重大事项均由村党支部提议、村级组织联席会议商议、党员大会审议、村民议事会决议并对决议事项公示、对实施结果进行评议。以集建入市为例, 土地的入市方式、途径、底价均由村民代表民主协商, 入市后土地收益分配由集体经济组织成员或成员代表大会民主决策, 村民知情权、参与权、决策权得到充分保障。

　　(二) 优化乡村空间要素结构, 重塑新型乡村发展形态

　　一是编制村庄规划。探索实践村级土地利用规划、乡村建设规划、产业发展规划“多规合一”, 打破行政界线, 编制《泛战旗片区五村连片乡村规划》, 将国土管控、产业发展、生态保护融为一体, 打造林盘示范点、农耕体验地和乡愁寻根地, 保护与延续天府田园风光和巴蜀农耕文化。

　　二是开展土地综合整治。积极开展土地综合整治, 推进农民向新型社区集中, 通过实施“拆院并院”和“农村村民集中建房”, 全村新增有效耕地320亩, 节余建设用地132亩, 建成了9.1万平方米的农村新型社区, 村民告别了传统散居的农家院落, 住进了环境优美、生活便利、配套完善的新型社区。三是加强村庄环境治理。先后投资200多万元, 对全村道路、渠系和绿化等基础设施进行了整治和改造。采取“户集、村收、街办运、区处理”的方式, 集中处理村、社生活垃圾;组建了物业管理委员会, 下设绿化、环境卫生、治安巡逻、基础设施维护等管理小组, 保持村容村貌干净整洁, 展现出公园城市理念下的新型农村形态。

　　(三) 探索土地经营新机制, 发展壮大村级集体经济

　　一是开展产权治理改革。通过租赁、承包经营、股份合作等多种方式进行盘活集体企业和资产, 村集体每年坐收30多万元租金收入。利用增减挂钩预留的20余亩集体建设用地, 引进企业投资建设“战旗妈妈农庄”, 年经营收入3000余万元, 村民工资及村集体收入300余万元, 开启了农文旅融合发展之路。

　　二是率先试点农村集体经营性用地入市。2015年9月以每亩52.5万元的价格成功挂牌出让四川首宗、全国第二宗集体经营性建设用地13.447亩, 建成运营“第五季香境”旅游商业街区。目前, 战旗村已探索出挂牌出让、自主开发、作价出资等多种集体土地入市利用模式。自主开发的“乡村十八坊”农旅项目已开业运营, 重点培育、传承、发扬民间传统技艺;作价入股开发的战旗乡村振兴学院, 预计在年底封顶。通过土地入市, 战旗村集体经济由土改前的2600余万元增加到目前的4600万元 (不含品牌价值) , 村民年综合收入增加1000元左右。

　　三是创办战旗共享经济体。整合村、企、农, 组建集体企业董事会, 建成“共谋发展、联股联心、利益共享、风险共担”的“战旗共享经济体”, 创办了战旗蔬菜专业合作社、集凤投资管理有限公司、战旗资产管理公司、成都集凤商贸服务公司等经营实体, 实现农民增收多元化。

　　(四) 大力发展现代都市农业, 推动土地资源集约利用

　　一是组建股份合作社。将村民土地承包经营权按每亩720元折价入股, 村集体注入50万元现金, 组建农业股份合作社, 按照“900元/亩保底+50%二次分红”的办法流转耕地1800余亩, 占总面积的80%以上, 实现了集中规模经营。

　　二是建设农业产业园。引进的蓝彩虹等农业企业5家, 培育专业大户30余户, 建成100余亩的标准化规模种植示范基地、20亩的现代化育苗中心、260亩的西南地区最大的杏鲍菇生产基地, 以及163亩的“互联网+共享农业”蓝彩虹有机蓝莓园。

　　三是积极发展订单农业。承接川菜产业基地辐射, 为丹丹调味品、鹃城豆瓣等龙头企业提供原材料, 形成了农副产品产、加、销一体化。引进“人人耘”网上种养、京东云商等一批新业态项目, 建设“精彩战旗”网络品牌, 提升农产品竞争力。

　　经验与启示

　　(一) 深化乡村民主治理是乡村振兴的关键点

　　战旗村始终坚持以土地资源高效利用为主线, 探索形成了“党建引领、民主保障、利益共享”的基层治理模式, 将经济管理与基层治理有机结合, 自主发展与要素配置相结合, 市场驱动与组织创新相结合, 有效增强了党组织在乡村振兴工作中的领导力和凝聚力, 实现了把集体经济做强, 把党建工作做实, 把三农工作做好的目标, 夯实了集体所有制的经济基础, 丰富了社会主义公有制的内涵, 生动回答了“为谁改革、怎么改革”的乡村振兴时代命题。

　　(二) 重构乡村空间要素是乡村振兴的支撑点

　　战旗村坚持运用规划手段和市场机制, 发挥村庄规划自主权, 较早实践了“确权不确地”的村庄建设用地总量管控利用机制。以土地综合整治、增减挂钩为抓手, 开展空间置换和时序优化, 提高了土地利用效率和质量。因此, 乡村振兴, 必须重构乡村空间要素结构, 打通存量宅基地转换成集体建设用地的通道, 突破增减挂钩建新区与拆旧区一一对应的限制, 探索零星宅基地有偿腾退、集中收储、流量管理新路径, 为人才、资金、文化、艺术等要素进入乡村提供空间载体。

(三) 充分放活农村土地权能是乡村振兴的根本点

　　战旗村围绕“经营土地”这篇文章, 无论是农业产业化发展、农民新型社区建设, 还是农村建设用地开发利用等各方面, 都能抢抓机遇, 用好政策, 其基础是农用地、宅基地的三权分置, 是集体建设用地的使用权放活, 是乡村振兴当中的要素合理流动。因此, 深化农村改革, 必须遵循和把握后城镇化阶段城乡要素流动的市场规律, 注重政策供给的系统性和有效性, 赋予农村土地利用新用途, 吸引城市要素有序下乡, 为乡村振兴提供动力与需求。

　　(四) 培育发展新产业新业态是乡村振兴的落脚点

　　推动乡村振兴, 要树立新型资源观, 植入产业发展思维, 充分发掘农村土地、农田生态景观和乡村文化等价值功能, 按照“产业兴旺”的要求, 集成运用各种政策, 因地制宜, 发展“小而精、特而优”的新产业新业态, 推进农村一二三产融合发展。因此, 乡村振兴必须走特色发展之路, 不能简单复制城市产业发展模式, 不能承接落后淘汰产能, 不能一味“挂旗子、铺摊子、作样子”, 贪大求洋, 要充分遵重农民意愿, 遵循产业规律, 切实把好事办好, 把产业做实, 使农民群众有更多获得感。

　　(五) 坚持农民主体地位是乡村振兴的立足点

　　战旗村的发展, 始终秉承了自主、自助、自创“三自”经略, 把加快农村经济发展、培育新型农村管理人才、转变农民生产生活方式三篇文章一起做, 重构了乡村人文生态系统, 充分调动和发挥了村民的主体作用, 从灵魂深处转变了农民思想、更新了农业观念、形成了市场思维。这充分说明提高农民自身创造力, 尊重简单朴素的农民哲学, 是推动乡村振兴的动力之源。因此, 在实施乡村振兴过程中, 要切实提高农村干部综合素质, 提升村庄经营管理水平, 避免出现行政主导、大包大揽的冒进倾向, 切实增强农业农村改革发展的源动力和创造力。