新《土地管理法》通过！旅游将如何爆发？

　　土地制度是一个国家的基础性制度，关系到广大人民群众切身利益和国家长治久安。8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。 

　　这次新土地管理法的较之过去，区别在哪？伴随着新土地管理法的到来，集体用地的入市，乡村旅游产业迎来哪些机遇？

No.1

土地管理法修改历程

　　1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

　　根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正

　　1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订

　　根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正

　　根据2019年8月26日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》第三次修正

No.2

背景：改革农村土地制度

　　《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。《土地管理法》确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的，实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。

　　随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：

　　土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。

　　针对农村土地制度存在的突出问题，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对改革提出了明确要求。

由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。

　　2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。

　　自2015年以来，33个试点地区在党中央的坚强领导下，大胆探索，勇于创新，试点取得了明显成效，为《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础。

No.3

内容：七大突破值得关注

　　新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破：

　　（一）破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

　　原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。

　　这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡结合部，大量的集体建设用地违法进入市场，严重挑战法律的权威。

　　在33个试点地区，集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。

　　同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是新《土地管理法》最大的亮点。

　　（二）改革土地征收制度

　　随着工业化城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。新《土地管理法》在总结试点经验的基础上，在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破：

　　一是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。宪法规定：国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但原法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定，加之集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障，影响社会稳定。

　　新《土地管理法》增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

　　二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。

　　新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

　　三是改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

　　（三）完善农村宅基地制度

　　农村宅基地是农民安身立命之本。长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实。

33个试点地区在自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限等方面进行了积极探索。

　　新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。

　　考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。

　　同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

　　（四）为“多规合一”改革预留法律空间

　　建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

　　考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。

　　为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

　　（五）将基本农田提升为永久基本农田

　　实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

　　永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

　　（六）合理划分中央和地方土地审批权限

　　原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。

　　新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

　　（七）土地督察制度正式入法

　　为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。

　　土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

No.4

乡村旅游迎发展机遇

　　回顾过往，70年前，土地改革为新中国的成立建设立下汗马功劳。40年前，农村家庭联产承包责任制开启了改革开放的大幕。

　　党的十九大提出实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这为我国新时期的农村发展指明了战略方向以及基本遵循。乡村振兴，产业兴旺是基础和关键。

　　随着国内城镇化的发展，农村出现了一些土地荒废的现象。乡村旅游提供了一个良好的解决途径。可以说，乡村旅游是实现乡村振兴、产业兴旺的关键现代产业，是推进我国城乡融合发展、实现农业农村现代化的重要抓手。可以预期，由于乡村旅游具有产业融合度高、产业链长、涉及面广、要素吸纳能力强、附加价值大、乡土文化依赖度高和综合效益明显等特征，其在我国乡村振兴中的产业地位和作用将越来越重要。

　　而土地在我国乡村振兴中的作用十分重要。

　　自2009年以来，国务院先后出台的多个促进旅游业发展的政策意见中都做出了用地保障的政策引导——

　　《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）首次提出旅游用地供给保障途径；

　　《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）将“优化土地利用政策”作为单独的政策条款；

　　《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）提出“落实差别化旅游业用地用海用岛政策”

　　2015年11月，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台专门的旅游发展用地保障的政策文件——

　　《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），该文件对旅游业发展用地供给、旅游新业态用地政策、旅游业用地服务监管做出了系统的规定，是我国当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件，该文件还对乡村旅游用地做出了规范指导。

　　除此之外，在我国新发展理念的引导下，国家的农村发展政策也对乡村旅游用地进行引导——

　　2015年国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对社会资本投资观光和休闲度假旅游的用地置换进行鼓励。

　　2017年12月，原国土资源部、国家发改委联合下发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》鼓励盘活存量建设用地，支持发展休闲农业、乡村旅游等农村二、三产业。

　　另外，一些非旅游部门的发展政策文件也在用地方面引导和支持乡村旅游发展——

　　2017年5月原农业部办公厅发布的《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)就在用地政策上作出明确规定，要支持有条件的地方通过盘活农村闲置资产资源发展休闲农业和乡村旅游。由此形成了国家层面多部门协同的旅游用地政策支持态势。

　　地方层面

　　地方层面，各地方政府也积极响应国家政策号召，不断地探索改革创新路径，部分地方取得了较大突破。

　　如成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等旅游业用地综合改革试点。

　　如浙江湖州探索实施“点状供地模式”，松阳探索多种组合模式流转土地的创新供应方式，取得了建设用地供给上的重大突破；

　　安徽省政府办公厅出台《支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》，鼓励各地利用空闲农房发展乡村旅游，增加农民财产性收入。

　　2019年1月，广东省自然资源厅、广东省农业农村厅印发了《关于贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）》的通知。措施中提出“加大乡村旅游业用地支持力度”。

　　该措施从优化乡村旅游用地，鼓励“点状”供地模式，简化休闲农业和乡村旅游项目用地报审手续，扩大零散休闲农业和乡村旅游建设项目用地规模，鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地，鼓励部分废弃建筑物或构筑物用地优先用于支持乡村旅游等6个方面加大对乡村旅游的支持力度。

　　该措施明确指出，鼓励各地探索以“点状”供地模式支持休闲农业和乡村旅游项目发展，推动全域旅游发展，提升旅游发展质量和效益。对于农村厕所等零散休闲农业和乡村旅游建设项目，允许各地按规定办理预留城乡建设用地规模使用。户外厕所、倒塌房屋等腾退的建筑物或构筑物用地优先用于支持乡村旅游等用地需求。

　　目前总体而言，在市场需求和政策供给的驱动下，乡村旅游快速发展，对土地使用和管理提出了严峻的考验。

　　如今，新一轮农村土地制度改革显著成效必将进一步唤醒农村沉睡的土地，为打通城市和乡村的边界，实现城市和农村一体化发展奠定基础。

　　此外，最新政策利好不断，鼓励发展文旅产业，特别是发展乡村旅游，乡村旅游开发建设或将迎来新的机遇。

　　2019年8月23日，《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》对外发布。

　　《意见》提出9个方面的政策措施。其中，包括“积极发展休闲农业，大力发展乡村旅游，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，培育一批美丽休闲乡村，推出一批休闲农业示范县和乡村旅游重点村。推进国家全域旅游示范区建设，着力开发商务会展旅游、海洋海岛旅游、自驾车旅居车旅游、体育旅游、森林旅游、康养旅游等产品”。“推动旅游景区提质扩容。”

　　2019年8月27日，《关于加快发展流通促进商业消费的意见》对外发布。

　　其中六条政策鼓励文旅消费，并提出“改善提升乡村旅游商品和服务供给，鼓励有条件的地区培育特色农村休闲、旅游、观光等消费市场。”

　　湖南师范大学旅游学院的罗文斌、唐沛在撰文中指出，随着旅游产业边界的不断扩大，产业形态的不断创新，旅游用地功能复合性、方式多样性也越发明显。

　　从用地类型来看，乡村旅游用地涉及建设用地、农用地和未利用地三大类土地，具有用地类型的广泛性；

　　从用地属性来看，既有经营性用地，也有公益性用地，还有半公益性用地，具有用地属性的全面性；

　　从经营主体来看，既有各级政府，又有集体、个人、市场企业，具有用地主体多样性；

　　从供地方式来看，旅游用地可以通过国家土地的划拨、出让、出租、入股，又可以通过集体土地的承包、租赁、自营等多种方式来供应，具有供地方式的多样性；

　　从用地功能来看，旅游用地主要是以满足游客的旅游休闲服务需求为主，具有用地功能的服务性；

　　从用地需求来看，旅游用地要满足“吃住行游购娱”等基本消费需求和不断发展的新消费需求，具有用地需求的多样性；

　　从旅游发展的阶段来看，从观光旅游到休闲度假旅游，乡村旅游用地也由以生态景观用地为主逐渐向以旅游建设用地为主转变，具有用地需求的动态性；

　　从开发形式来看，主要有乡村景区、民族村寨、特色小镇、田园综合体、农业产业园、度假村、民宿、休闲农庄等。

　　对于农村发展，要继续坚持底线思维。本次新《土地管理法》允许农村集体经营性建设用地直接入市，或将为日后乡村旅游规划开发提供更为充足的用地；一旦供给充足，乡村旅游建设开发的获地成本或将相应降低，进而促进休闲农业、乡村旅游的大发展，培育一批美丽休闲乡村。